常德市人民政府办公室关于印发《常德市城市公立医院综合改革试点方案》的通知
各区县市人民政府，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区管委会，市直和中央、省驻常有关单位：
《常德市城市公立医院综合改革试点方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
常德市人民政府办公室
2016年10月13日
常德市城市公立医院综合改革试点方案
为建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的城市公立医院运行新机制，满足城乡居民更高质量、更多层次的医疗健康需求，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）和《湖南省人民政府关于印发湖南省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（湘政发〔2016〕12号）精神，结合我市实际，制订本方案。
一、基本思路
（一）政府主导，社会参与。强化政府在基本医疗卫生制度中的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，维护公共医疗卫生的公益性，促进医疗卫生服务的公平性。注重发挥市场机制作用，鼓励社会办医，不断满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求。
（二）整体联动，统筹推进。加强整体设计，实行“三医”（医疗、医保、医药）联动、内外联动、上下联动、区域联动，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、监管体制综合改革，发挥政策叠加效应，增强改革的系统性、整体性、协同性。
（三）重点突破，创新机制。以问题为导向，抓住重点领域和关键环节，突出机制建设，发挥改革的突破性和先导性作用，重点在公立医院管理体制、运行机制、服务价格调整、医保支付、人事编制管理、分级诊疗制度、药品供应保障机制等方面试点先行，探索创新，形成特色，取得实效。
二、主要目标
通过深化医改，医疗卫生资源配置进一步优化，全民医疗保障制度运行效率进一步提升，药品供应保障机制进一步完善，基本医疗服务公平性与可及性进一步增强，医务人员积极性与创造力进一步激发，群众对医疗卫生服务的满意度进一步提高。
到2017年，公立医院各项新机制稳定运行，基本实现公立医院公益性、调动医务人员积极性、确保患者实惠性三统一的改革效果；分级诊疗取得突破，基层首诊比例显著提高，就医秩序得到改善；中西医协调发展，社会办医规模进一步壮大；城乡居民基本医疗保险制度统一运行，科学有效的医保支付制度基本建立；以基本药物制度为基础的药品供应保障机制有效运行，药品价格趋于合理；信息化网络体系进一步优化提升，医疗服务效率和管理水平明显提高；政府卫生投入合理有效增加，群众就医费用负担明显减轻。
到2020年，符合市情的基本医疗卫生体系和医药卫生服务管理新机制全面运行，系统化医疗保障体系、多元化城乡医疗服务体系、规范化药品供应保障体系、法制化医疗卫生监管体系全面建立。
三、实施范围及主要任务
试点工作在市城区（含武陵区、鼎城区）13家二级以上公立医院（具体名单见附件）开展。主要任务如下：
（一）构建公立医院运行新机制。
1.建立现代医院管理制度。2016年底前，市人民政府和武陵区、鼎城区人民政府分别组建由政府负责人牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，管理委员会办公室设在同级卫生计生部门。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、岗位设置、内部分配、运营管理等法人自主权。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。健全院长选拔任用制度，试行院长聘任制。适时开展公立医院“去行政化”改革试点，逐步取消医院行政级别。（市卫计委、市财政局、市编办、市人社局等负责。列第一位的为牵头单位，下同）
2.健全医院内部运行机制。坚持以病人为中心，创新服务模式，规范医疗行为，优化服务流程，缩短平均住院日，开展处方点评，降低不合理医药费用，完善医疗服务信息公示制度，提高精细化管理和服务水平。采用总量控制、目标管理的方式，对公立医院费用总量、单位服务费用均值、费用构成结构等进行监测。加强成本核算，建立健全成本控制责任制度，强化措施堵浪费、增效益。严格执行医院财务会计制度，加强预算和收支管理，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，完善内部和外部审计制度。（市卫计委、市发改委、市人社局、市财政局等负责）
3.改革编制和人事管理制度。改革编制管理办法。结合卫生行业实际，充分考虑社会需求、事业发展和队伍建设等因素，根据省制定的医疗卫生事业单位机构编制标准，合理核定人员编制总额，在试点基础上逐步推进编制备案制。全面推行聘用和岗位管理制度。以核定的编制总量为基础，按照岗位设置相关文件规定的专业技术岗位结构比例设置岗位。建立按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的新机制，由身份管理向岗位管理转变。落实公立医院用人自主权。对医院急需的高层次人才和紧缺人才，可按规定程序在履行编制核准和经报市级人力资源社会保障部门批准后, 采取直接考核的方式公开聘用。完善职称评审制度。根据医疗保健、教学、科研、管理不同岗位特点，完善量化评审办法。（市编办、市人社局分别牵头，市卫计委、市财政局负责）
4.建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业高风险、高技术、高强度、人才成长周期长等特点，合理确定绩效工资总额，提高医务人员待遇，并建立动态调整机制，逐步提高医务人员经费支出占业务支出比例。实行公立医院院长目标年薪制，合理核定年薪水平。采取定性与定量相结合、年度与日常考核相结合的方式对院长进行全面考核，考核结果与院长年薪和医院工资总额挂钩，促使院长切实履行职责。在核定的绩效工资总量内，探索医务人员目标年薪制、协议工资制、项目工资制等灵活多样的分配办法，将医务人员工资收入与医疗服务技术水平、质量、数量、成本控制、病人满意度等考核结果挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，严禁院长收入与医院的经济收入直接挂钩，严禁医务人员奖金、工资等收入与药品、耗材和大型医学检查等业务收入挂钩。推进医务人员保障社会化管理。按照国家规定，对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过采取过渡性措施，保持待遇水平不降低。（市人社局、市卫计委、市财政局等负责）
5.理顺医疗服务价格。按照国家发改委等四部门《关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》（发改价格〔2016〕1431号）明确的“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理制定和调整医疗服务价格，逐步理顺医疗服务比价关系，并与医保支付、医疗控费政策同步实施，确保群众费用负担总体不增加。提高诊疗、手术、护理、康复、中医等体现医务人员技术劳务价值的服务项目价格。在此基础上，通过规范诊疗行为，降低药品、耗材等费用腾出空间，动态调整医疗服务价格。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。调整后的医疗服务收费按规定纳入医保支付范围。（市发改委、市卫计委、市人社局、市财政局等负责）
6.建立以公益性为导向的考核评价机制。制定绩效评价指标体系，完善绩效考核和绩效工资制度，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。（市卫计委、市财政局、市委组织部、市人社局等负责）
7.严格医疗费用管理。通过实施临床路径管理、规范检查、治疗及用药行为，实行检查检验结果互认、减少重复检查等措施，加强医疗费用的控制管理。2017年，我市试点公立医院医疗费用增长幅度控制在8%以内。严格控制人员次均费用、平均床日费用、药占比等相关指标，遏制医药费用的不合理增长。建立医院医疗费用公示制度。逐步推行全成本核算，切实加强医院运行成本控制。加强医院内部医疗服务、药品、耗材等收费价格和收费行为管理，杜绝不合理收费。建立医务人员合理检查、合理用药、合理治疗的内在激励机制，主动降低医疗服务成本。（市卫计委、市发改委、市人社局、市财政局等负责）
（二）构建多元办医协同发展机制。
8.优化公立医院规划布局。按照《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（国办发〔2015〕14号）要求和卫生资源配置标准，制定“十三五”区域医疗卫生发展规划和城区医疗卫生设施规划,将全市各方面、各层次医疗卫生资源纳入规划统筹考虑。严格控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。严禁公立医院自身举债建设和超标准装修。严格控制和规范超越医院功能定位或疗效不明确、费用高昂的医疗技术、大型医用设备的引进和应用。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不得超过全部医疗服务的10%。（市卫计委、市发改委、市财政局、市人社局等负责）
9.大力发展社会办医。在区域医疗卫生规划中为社会资本办医留出足够空间，合理引导社会资本举办医疗机构，优先支持社会力量举办非营利性医疗机构。积极探索公立医疗机构与非公立医疗机构在技术、人才等方面合作，鼓励在医疗资源相对缺乏地区投资举办一定规模的综合医院、中医医院和专科医院，鼓励举办只提供传统中医药服务的中医门诊部、中医诊所。加强并完善对非公立医疗机构的行业监管，将非公立医疗机构纳入统一的医疗质量控制与评价范围，与公立医疗机构一视同仁。（市发改委、市卫计委、市财政局、市人社局、市商务局、市国资委等负责）
10.加快发展中医药服务。加大对中医药事业的投入，以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设，进一步提高中医药服务的可及性，巩固和提升全国基层中医药工作先进市的创建成果。加快发展以健康养老、养生保健、慢病康复、健康旅游等业态为重点的中医药健康服务。（市卫计委、市发改委、市人社局等负责）
11.完善医疗机构协作机制。实施基层医疗卫生服务能力提升工程，鼓励公立医院组建医疗集团及多种形式的医疗联合体，与基层医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作关系。落实医师多点执业办法，促进医师合理流动，鼓励成立医生集团依法开展诊疗活动。充分发挥公立医院在急诊急救、急危重症和疑难危重病例诊疗等方面的骨干作用，发挥基层医疗机构在疾病初级诊疗和转诊中的兜底作用，逐步构建层级优化、优势互补、功能完善的医疗机构协作格局。积极探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。（市卫计委负责）
（三）构建分级诊疗有效运行机制。
12．完善分级诊疗服务体系。明确各级医疗机构功能定位。三级医院主要承担急危重症和疑难病诊疗；二级医院主要承担常见病、多发病诊疗、急危重症抢救和部分疑难病治疗；基层医疗卫生机构主要承担一般常见病、多发病诊疗和疑难病转诊，以及诊断明确、病情稳定的慢性病延续服务（康复、护理服务）。提升社区卫生服务机构服务能力，因地制宜发展中医、康复、护理等特色服务。（市卫计委、市发改委、市财政局等负责）
13.建立基层首诊、双向转诊制度。按照“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的要求，加快推进分级诊疗。2016年市城区高血压、糖尿病患者规范化诊疗和管理率达到30%以上。规范常见病种出入院和双向转诊标准，建立全市统一的双向转诊平台，建立对转诊病人的服务衔接和优先接诊、优先检查、优先住院等服务机制，实现不同级别和不同类别医疗机构之间的有序转诊。到2016年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高至20%以上。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级或基层医疗机构实施治疗。积极开展家庭医生签约服务，到2016年底，市城区家庭医生签约服务覆盖率达到15%以上，重点人群签约服务覆盖率达到30%以上。（市卫计委、市人社局、市财政局等负责）
14.建立分级诊疗激励约束机制。综合运用价格、医保支付、绩效考核等激励约束措施，并辅以必要的行政措施，构建促进分级诊疗的运行新机制。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，医疗机构级别越低医保基金起付标准越低、报销比例越高，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。（市卫计委、市人社局、市财政局等负责）
（四）构建医疗保险统一运行机制。
15.健全基本医疗保障体系。完善政府、社会和个人的合理分担、稳定可持续的动态调整筹资机制。政策范围内住院费用支付比例保持在75％左右。整合大病保障与大病保险，完善职工补充医疗保险措施，整合城乡医疗救助制度，全面建立疾病应急救助制度，切实发挥托底救急作用。建立医保基金使用绩效评估机制，加强对参保人员、定点医疗机构、定点零售药店的医保诚信管理，防范医保欺诈行为，提高医保基金使用效益。（市人社局、市卫计委、市财政局、市民政局、市食药监管局等负责）
16.整合城乡居民基本医保制度。整合城镇居民医保与新农合制度政策，实行“六统一”，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。整合城镇职工医保、城镇居民医保和新农合经办机构，成立相对独立的医保基金管理中心，承担基金管理、药品采购、价格谈判等综合职能，实现招采合一、量价挂钩，并发挥对医疗机构的激励约束作用。围绕统一待遇政策、基金管理、信息系统和就医结算等重点，稳步推进城乡医保制度市级统筹。（市人社局、市卫计委、市发改委、市编办、市财政局等负责）
17.深化医保支付方式改革。充分发挥医保在医改中的基础性作用。结合医疗保险基金预算管理，全面推行医保付费总额控制。推行以按病种付费为主，总额预付、按人头付费、按服务单元相结合的复合型付费方式。探索开展按疾病诊断相关组（DRGs）付费。加快推进临床路径管理，到2017年，实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面。（市人社局、市卫计委、市财政局等负责）
18.逐步提高保障绩效。逐步提升医保保障水平，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。全面实施城乡居民大病保险。（市人社局、市卫计委、市财政局等负责）
19.推进异地就医结算管理和服务。建立完善市级异地就医结算平台，基本实现市内统筹地区之间就医人员信息、医疗服务数据以及费用结算数据等信息交换，并通过平台开展市内异地就医直接结算工作。以异地安置退休人员为重点，积极推进跨市即时结算。（市人社局、市卫计委、市财政局等负责）
（五）构建药品供应保障规范运行机制。
20.巩固基本药物制度。在政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度的基础上，采取购买服务等方式，将非政府办基层医疗卫生机构纳入制度实施范围。建立健全基本药物使用激励机制，提高基本药物医保报销比例，推动公立医院优先配备使用基本药物，提升基本药物使用占比。（市卫计委、市人社局等负责）
21.完善药品耗材采购机制。坚持招采合一、量价挂钩、双信封制等原则，落实“全省集中招标，各地带量采购，实行合同管理，全程严格监督”规定。公立医疗机构可在网上自行采购省级药品目录清单内用量不确定、企业不常生产的低廉价药品。全面开展高值医用耗材集中采购，各公立医疗机构不得自行采购高值医用耗材。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。（市卫计委、市人社局、市财政局、市食药监管局、市发改委、市经信委等负责）
22.完善药品供应配送机制。实施从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”。药品原则上由中标企业自行委托药品经营企业配送或直接配送。优先选择规模大、网络广、服务优、信誉好且具备现代医药物流能力的企业，配送全市公立医院基本药物和非基本药物。对配送不及时、影响临床用药的企业限期整改，逾期不改的取消其配送资格。（市卫计委、市商务局、市食药监管局等负责）
23．建立价格谈判机制。开展药品、耗材带量采购，建立健全医疗保险经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判协商机制与责任共担机制，控制医疗费用不合理增长。（由市人社局、市卫计委、市监察局、市食药监管局、市财政局等负责。）
24.健全药品监管机制。强化药品日常监管、电子监管、监督抽验、不良反应监测等措施，确保药品安全有效、质量可控。对药品使用目录、药品定价、医务人员用药和辅助性药品使用等环节进行跟踪管理。建立医疗机构和医务人员违规惩戒制度，建立不良企业黑名单制度，依法严厉打击商业贿赂行为。（市食药监管局、市卫计委等负责）
（六）构建相关领域综合支撑机制。
25.加快卫生信息化建设。建设医改在线监测信息平台， 依托全市统一的电子政务外网和政府数据资源共享平台，建立互通共享的市、县两级人口健康信息平台，加快建设和完善以人口信息、电子健康档案、电子病历等为核心的基础数据库，实现与人口、空间地理等基础数据资源跨部门、跨区域共享，推进医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同。推进居民电子健康服务，逐步实现每个居民有一份电子化的健康档案和一张智能健康卡。大力发展远程医疗，促进城市优质医疗资源向基层流动，支撑上下级医疗机构大病住院双向转诊。建立市预约诊疗平台，联通二级以上公立医院，方便群众预约挂号等。实现居民健康信息和检查检验结果、医学影像、用药记录等信息共享。（市卫计委、市发改委、市财政局、市人社局、市经信委、市电子政务办等负责）
26.加强卫生人才培养和使用。完善住院医师规范化培养制度，公立医院所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师原则上均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科、儿科、妇产科和精神科等急需紧缺专业的培训规模。加强骨干医生培养和临床重点专科建设。实施卫生专业领军人才培养计划，重点培养学科带头人，建立高层次卫生人才队伍。加强继续医学教育，创新教育模式和管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强院长职业化培训。（市卫计委、市人社局等负责）
27.提升临床专科服务能力。积极申报国家和省级临床重点专科建设项目，分类建立国家、省、市三级重点学科（专科）。重点支持神经外科、麻醉科、心血管科、肝胆科、消化内科、中医骨伤、泌尿外科、精神科等重点专科和特色专科；大力支持中医特色专科、介入治疗、养老、康复等学科发展。（市卫计委、市人社局、市财政局等负责）
28.健全综合监管体系。实行卫生全行业监管，将区域内所有医疗机构纳入所在地卫生计生行政部门统一规划、统一监管。加强医疗质量监管，强化医疗服务收费和价格监督检查。建立医疗服务机构和执业医师的社会评价和信息披露制度，健全信息公开、社会参与的监管机制。改善就医环境，改进服务流程，开展便民惠民服务。进一步健全和落实医疗卫生行风管理制度和医疗机构巡查制度。健全医疗纠纷预防和处置体系。全面推行医疗责任保险，鼓励建立医疗意外保险。优化医务人员执业环境和条件，依法严厉打击涉医违法行为。（市卫计委、市食药监管局、市司法局、市公安局等负责）
（七）完善公立医院财政补偿机制。
29.落实公立医院政府投入政策。在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，落实符合规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和对口支援等公共服务经费。落实对中医医院、传染病医院、精神病医院、妇幼保健院及儿童医院等专科医院的投入倾斜政策。（市财政局、市卫计委、市发改委负责）
30.破除以药补医机制。推进医药分开，2016年10月1日零时起，市城区13家试点公立医院已取消药品价格加成（中药饮片除外），实行零差率销售。改革补偿机制，公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。药品零差率后通过医疗服务价格调整消化80%；按管理归属，市、区政府对所属公立医院补助10%；医院通过加强核算和管理自行消化10%。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。力争到2017年公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。（市财政局、市卫计委、市发改委负责）
四、工作安排
（一）2016年9月底前，由市卫计委牵头，市发改委、市财政局、市人社局等部门配合，进行前期工作调研，完成城市公立医院综合改革试点启动前的各项准备工作。
（二）2016年10月，组织实施综合改革。10月1日零时起所有试点医院正式实施药品零差率，之后逐步实施其他各项综合改革措施。
（三）2016年11月底，出台公立医院绩效考核评价标准和方法，建立以服务质量、服务效率、服务数量及群众满意度为核心的绩效考核机制。
（四）2017年4月，进行试点工作阶段性评估。
（五）2017年5-12月，进一步完善医改政策，突出重点，分类分步推进公立医院各项改革。2018-2020年为巩固提高阶段，全市公立医院综合改革各项工作取得明显成效。
五、保障措施
（一）强化组织领导。试点工作由市委全面深化改革领导小组统一领导，市医改领导小组负责统筹协调、督促推进。健全由市长任组长、常务副市长和分管副市长任副组长的市医改领导小组，并将医改涉及的医疗、医保、医药工作调整为一位市政府领导分管。武陵区、鼎城区按照市里的模式健全领导机构和“三医联动”领导机制。市有关部门制定具体实施方案和年度工作计划，并将任务层层分解。
（二）强化统筹协调。充分发挥各级医改办统筹协调的作用，健全医改办组织架构和工作机制，进一步充实工作人员力量。统筹医疗、医保、医药各项政策，形成政策叠加效应。强化部门衔接，形成工作合力，确保各项改革措施高效协同推进。
（三）强化督查推进。市人民政府将医改试点工作纳入目标管理绩效考核。市医改领导小组加强对武陵区、鼎城区改革试点工作的检查和指导，建立健全工作推进机制，完善监督考核办法，加大工作督查力度，以通报、约谈、督查等多种形式督促医改各项工作任务的落实。
（四）强化宣传引导。坚持正确的舆论导向，做好医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题，大力宣传典型经验和进展成效，切实增强改革信心，合理引导社会预期，为综合医改创造良好的舆论氛围和社会环境。深入开展政策和业务培训，提高各级干部的政策水平和执行能力，为推进综合医改工作提供有力保障。
附件：常德市城市公立医院综合改革试点单位
常政办发27号 常德市城市公立医院综合改革实施范围名单.doc